Identificação
Acórdão 3046/2008 - Segunda Câmara
Número Interno do Documento
AC-3046-29/08-2
Grupo/Classe/Colegiado
GRUPO I / CLASSE I / Segunda Câmara
Processo
008.553/2007-5
Natureza
Pedido de Reexame
Entidade
Entidade: Fundação Universidade Federal do Amapá- Unifap
Interessados
Responsável: José Carlos Tavares Carvalho, Reitor (CPF nº 208.760.252-20)
Sumário
RECURSO INTERPOSTO EM PROCESSO DE REPRESENTAÇÃO. IRREGULARIDADES ASSOCIADAS À CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. CONHECIMENTO DA PEÇA RECURSAL COMO PEDIDO DE REEXAME. PROVIMENTO NEGADO.1. No caso de contestação de acórdão resultante da fiscalização de atos e contratos, deve o Tribunal conhecer de recurso, sob a forma de Pedido de Reexame, quando presentes os pressupostos de admissibilidade inerentes à espécie.
2. Mantém-se inalterados os termos da deliberação recorrida quando ausentes justificativas capazes de amparar a reformulação do juízo anterior
AssuntoPedido de Reexame
Ministro Relator
Raimundo CarreiroRelator da Deliberação Recorrida
Aroldo CedrazRepresentante do Ministério Público
não atuouUnidade Técnica
Secretaria de Recursos-SerurAdvogado Constituído nos Autos
Sérgio Sampaio Figueira, OAB/AP nº 465Relatório do Ministro Relator
Trata-se de expediente recebido como Pedido de Reexame, interposto pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho, contra o Acórdão nº 160/2008-TCU-2ª Câmara, prolatado em Sessão Extraordinária deste Colegiado realizada em 12 de fevereiro do corrente ano (Ata nº 2/2008, fl. 191, volume principal).2. A presente Representação resultou de iniciativa da Secex/AP em virtude da verificação da celebração de contratos entre a Universidade Federal do Amapá- Unifap e a Fundação de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico na Área de Saúde-Funsaude, com fundamento no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993, para transferir à mencionada Fundação o gerenciamento de saldos orçamentários da Universidade referentes ao exercício de 2006.
3. Diante de indícios de irregularidades dos referidos acordos, foram determinadas a suspensão cautelar de sua execução, a audiência prévia do Reitor da Unifap e a manifestação da Funsaude a respeito do assunto.
4. Ao apreciar a matéria, acolhendo as conclusões do Relator, Ministro Aroldo Cedraz, resolveu este Colegiado (fl. 191, vol. princ.), ipsis litteris:
"9.1. confirmar a medida cautelar que suspendeu a execução dos contratos 13/2006, 21/2006 e 22/2006, celebrados entre a Unifap e a Funsaude;
9.2. com fundamento no inciso II do art. 58 da Lei 8.443/1992, aplicar ao reitor José Carlos Tavares Carvalho multa no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), a ser recolhida ao Tesouro Nacional atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao do término do prazo abaixo estipulado até a data do pagamento;
9.3. fixar prazo de quinze dias a contar da notificação para comprovação do recolhimento da dívida perante o Tribunal, com base no art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno;
9.4. autorizar o desconto em folha das dívidas, nos termos do inciso II do art. 28 da Lei 8.443/1992 e do § 1º do art. 46 da Lei 8112/1990;
9.5. autorizar a cobrança judicial da dívida, caso não atendida a notificação ou frustrada a providência prevista no item anterior, nos termos do art. 28, inciso II, do Regimento Interno;
9.6. determinar à Unfap que:
9.6.1. no prazo de trinta dias, rescinda os contratos 13/2006, 21/2006 e 22/2006, firmados com a Funsaude, ante a inviabilidade de sua celebração com base no inciso XIII do art. 24 da Lei 8666/1993;
9.6.2. aproveite os efeitos de todos os atos efetivamente consumados até 4/7/2007, data de notificação da suspensão cautelar dos contratos acima mencionados, a fim de garantir a segurança jurídica e evitar maiores prejuízos para a administração;
9.6.3. adote providências para obter da Funsaude ressarcimento das importâncias pagas a título de taxa de administração, no âmbito dos contratos em questão, sem comprovada vinculação com custos de serviços efetivamente prestados pela fundação;
9.7. determinar a juntada dos autos às contas da Unifap de 2006."
5. Irresignado com o teor da r. deliberação, o Sr. José Carlos Tavares Carvalho, por meio de advogado devidamente credenciado (fl. 10, anexo 2), e mediante documento intitulado Recurso de Reconsideração (fls. 1/9, anexo 2), requer a reformulação do decisum, com vistas, sobretudo, à desconstituição da sanção pecuniária a ele imposta.
6. Submetida a peça contestatória à análise da Secretaria de Recursos-Serur, a unidade técnica sugeriu fosse o expediente conhecido como Pedido de Reexame, nos termos do art. 48 da Lei nº 8.443/1992, suspendendo-se os efeitos em relação aos subitens 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão recorrido, com fundamento no art. 285, caput, e art. 286, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU (fl. 11, anexo 2).
7. A análise de mérito do documento resultou na instrução de fls. 15/19 (anexo 2), cujo excerto a seguir, aproprio como parte integrante deste Relatório, em consonância com o que dispõe o art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de1992.
"MÉRITO
3. Os argumentos apresentados pelo recorrente serão reproduzidos a seguir, de forma sintética, seguidos das respectivas análises.
Argumentação
4. Inicialmente, em suas razões (fls. 02/9, anexo 2), o recorrente afirma que o contrato em questão já foi suspenso pela Fundação Universidade Federal do Amapá, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão 160/2008 TCU/2ª Câmara.
5. Além disso, no que se refere ao item 9.2, que estabelece multa ao responsável, o recorrente entende que a medida é "desproporcional ao procedimento administrativo adotado", pois ele estaria "recém empossado" na função de Reitor da Unifap, ainda em "fase de reconhecimento da situação técnico-administrativa" da entidade.
6. Acrescenta que a contratação da FUNSAUDE teve o intuito de utilizar recursos financeiros que seriam devolvidos para a União, em favor dos interesses da comunidade acadêmica da Universidade. Assim, a Corte de contas deveria levar em consideração a "boa-fé" do recorrente, o fato de não ter ocorrido dano ao erário, bem como a suspensão dos contratos ocorrida de forma espontânea, em decorrência de ato unilateral da Unifap.
7. Ademais, afirma que o recorrente utilizou-se de instrumento legalmente aceito para a realização da parceria com a FUNSAUDE, sendo que a jurisprudência do TCU teria referência a outros contratos realizados entre universidades e instituições com finalidades semelhantes (Acórdão 2.242/2005 - 2ª Câmara do TCU).
8. No que se refere aos itens 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão supracitado, o recorrente afirma que "tornam-se suspensos" com o acolhimento deste recursos. Já em relação aos itens 9.6 e 9.7, afirma que a Unifap pautou sua atuação no princípio da legalidade (artigo 1º do Decreto n.º 5.205/2004), que houve "rigorosa observação das normas de licitação pública e sem danos ao erário" na execução desse contrato.
9. Finalmente, afirma que, de acordo com a Lei 8.906, 04 de julho de 1994, art. 2º c/c o art. 3º, inciso IV, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, associados à interpretação do Superior Tribunal de Justiça, manifesta por intermédio da Súmula 343, seria necessária a participação de advogado no "processo administrativo" que condenou o recorrente, sem o qual esse procedimento padeceria de "nulidade absoluta".
10. Acrescenta, ainda, que a Súmula advinda de Tribunal Superior deveria ser imposta ao TCU, tendo em vista o fato de a "norma regimental não pode suplantar hierarquicamente" as súmulas do STJ. Sendo assim, sob a ótica de sua análise, seria obrigatória a aplicação da norma supracitada, no processo do Tribunal de Contas da União.
11. Conclui, portanto, com o pedido de "absolvição do recorrente" e anulação da sanção pecuniária que estipulou multa de R$ 3.000,00 (três mil reais), por considerar medida de "inteira justiça". Requer, ainda, que seja considerada a nulidade do acórdão 160/2008 - 2ª Câmara, por "afrontar princípios constitucionais de legalidade e da isonomia entre as universidades".
Análise
12. Inicialmente, quanto à alegada desproporcionalidade da penalidade aplicada ao responsável, em virtude do fato de que ele estava "recém-empossado" na função de Reitor da Unifap, ainda em "fase de reconhecimento da situação técnico-administrativa" da entidade, segundo declaração do recorrente, ressalta-se que o administrador público passa a ter responsabilidade pelos seus atos a partir do momento em que assume a função pública.
13. Assim, o momento da assunção de sua função é também aquele no qual o administrador (gestor) adquire as responsabilidades inerentes ao cargo que ocupa, bem como os benefícios dele decorrentes, como a remuneração, por exemplo.
14. Ressalta-se, ainda, que o fato de estar "recém-empossado" no cargo de Reitor da Unifap não evitou que o responsável adotasse medida atípica como a contratação de uma fundação para gerir saldos orçamentários no valor total de R$ 1.328.098,41, sob o argumento presente no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/93, o que se demonstrou equivocado, tendo resultado no cancelamento do contrato.
15. No que se refere à alegada boa-fé e ausência de dano ao erário, ressalta-se o disposto no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/92 - Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, in verbis:
"Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta lei;
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;"(grifo nosso).
16. Assim, entende-se que a simples infração de norma legal ou regulamentar é condição legal suficiente para aplicação de multa, nos termos da Lei Orgânica do TCU, não sendo necessário o dano ao erário para sua aplicação, nem mesmo existindo a possibilidade de elidir a infração da norma legal em virtude de alegada "boa-fé". Por outro lado, se houvesse dano, além da multa o gestor estaria sujeito a uma eventual condenação em débito, medida de natureza ressarcitória.
17. No que tange à alegação de que o recorrente utilizou instrumento legalmente aceito para a contratação da FUNSAUDE, com fundamento no Acórdão 2.242/2005 - 2ª Câmara do TCU, como exemplo de outras contratações semelhantes, as quais o TCU haveria considerado regulares, faz-se necessário esclarecer que o supracitado Acórdão não trata de contratação fundamentada no inciso XIII, do art. 24, da Lei 8.666/93 e sim de aplicação do inciso IV do mesmo artigo. Ademais, naquele caso, ocorreu a condenação dos responsáveis e aplicação de multa.
18. Ressalta-se que foi a utilização equivocada do instituto da inexigibilidade de licitação, fundamentada no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/93, que levou o Tribunal de Contas da União a aplicar a multa fundamentada no art. 58 da Lei 8.443/92, no caso em questão. Essa inadequação está sintetizada nos itens do Voto do Ministro-Relator, do Acórdão 160/2008 - 2ª Câmara a seguir transcritos:
"9. Verifica-se, assim, que os contratos foram firmados com embasamento legal inadequado, já que os objetos pactuados e as atividades desenvolvidas (aquisição de materiais permanentes, aquisição de viaturas, realização de obras e locação de veículos, entre outras) não podem ser classificadas entre as finalidades enumeradas no supedâneo utilizado, posto que, inequivocamente, não dizem respeito à pesquisa ou ao ensino.
10. Também não podem ser enquadradas como desenvolvimento institucional, já que, consoante a jurisprudência desta Corte desde os pioneiros acórdãos do Plenário 1934/2004 e 328/2005, transferência de recursos para fundação de apoio deve estar vinculada a projeto específico, com prazo de determinado, aprovado previamente e voltado ao ensino, à pesquisa, à extensão ou ao desenvolvimento científico, tecnológico ou institucional, a ser comprovado mediante efetiva melhoria de desempenho da universidade. Isso, entretanto, não ocorreu no caso concreto, como se infere a partir das atividades efetivamente desenvolvidas.
11. Nota-se, também, que os contratos questionados foram celebrados, na realidade, apenas com a finalidade de permitir à universidade contornar as dificuldades operacionais decorrentes da liberação de quase 30% do orçamento de 2006 da universidade no mês de dezembro, como aliás, reconhece o próprio reitor (fl. 3 do anexo 1).
12. Isso fica mais claro ainda quando se vê que, além das atividades sem clara vinculação com desenvolvimento institucional há pouco descritas, outras irregularidades ocorreram no âmbito da execução dos contratos, tais como a realização de pagamentos pela universidade a terceiros com base em empenhos emitidos em favor da Funsaude e a realização de pagamentos, no âmbito daqueles pactos, de despesas relativas a contratos celebrados com outros fornecedores.
13. Acrescente-se que as avenças em foco, como apontou a Secex/AP, não previam atividades específicas a serem desenvolvidas pela Funsaude, o que é comprovado pelo fato de que as aquisições e os recebimentos de bens e serviços eram feitos por unidades da própria universidade.
14. Agrava a situação o fato de que os contratos previam o pagamento à fundação de uma taxa de 3% do valor efetivamente despendido. Tal procedimento, além de estar em desacordo com a já mencionada jurisprudência desta Corte, que preconiza o ressarcimento da fundação apenas pelas despesas efetivamente incorridas na prestação dos serviços contratados, acarretou o pagamento indevido de R$ 12.992,28, que devem ser restituídos à universidade, posto que, como visto acima, as atividades dos contratos eram desenvolvidas, na prática, por setores da Unifap.
15. Friso, por fim, que, ademais de terem sido detectados pagamentos realizados após a data em que o reitor, em suas justificativas, alega ter sido voluntariamente interrompida a execução dos contratos em foco, ficou comprovado que outros pagamentos foram efetuados pela Unifap depois da notificação da universidade da suspensão cautelar daquelas avenças determinada por esta Corte,
16. Nessas condições, afiguram-se pertinentes as propostas da Secex/AP de rescisão dos contratos, de aplicação de multa ao reitor e de aproveitamento dos atos praticados até a notificação da medida cautelar deste Tribunal, às quais acrescento apenas determinação de providências para realização do ressarcimento dos pagamentos indevidos de taxa de administração que acabo de mencionar."
19. No que se refere à argumentação, fundamentada na Súmula do STJ 343, de que seria necessária a participação de advogado no "processo administrativo", sem o qual o mesmo padeceria de "nulidade absoluta", cabe destacar que o processo que ocorre no âmbito do Tribunal de Contas da União não pode ser caracterizado como "processo administrativo disciplinar", não estando, portanto, subordinado à interpretação exarada pela Corte Superior.
20. Nesse sentido, o processo do TCU obedece preceitos específicos, sob a ótica de sua jurisdição e competência constitucional (arts. 71 e 73 da Constituição Federal), associadas aos dispositivos presentes na Lei 8.443/1992. Assim, o processo do TCU não tem característica de "processo administrativo disciplinar", mas é instrumento do controle externo constitucional.
21. Adicionalmente, ressalta-se que a Súmula Vinculante do STF n.º 5 afirma que "A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição"; ou seja, ainda que existisse processo administrativo, o que não é o caso, não haveria qualquer inconstitucionalidade na ausência de representação do recorrente, por advogado.
22. Finalmente, ressalta-se que, no caso do Tribunal de Contas da União, não existe qualquer determinação legal que imponha a participação de advogado como representante de gestor público ou responsável, no decorrer do seu processo. Assim, essa faculdade de representação assiste ao interessado que deve buscar, por seus próprios meios, o patrocínio de sua argumentação, quando sentir-se desamparado.
23. Portanto, não obstante as argumentações apresentadas pelo recorrente, entende-se que não surgiram argumentos capazes de elidir a sua condenação."
8. Em termos conclusivos, o signatário da instrução sugere que se conheça do recurso interposto pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho como Pedido de Reexame, com fundamento no artigo 48 da Lei nº 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se em seus exatos termos o Acórdão nº 160/2008-TCU-2ª Câmara, dando ciência ao recorrente da deliberação que vier a ser adotada.
9. De forma coincidente com a referida sugestão apresenta-se o posicionamento conclusivo da Secretaria de Recursos, a cargo do titular da 4ª Diretora Técnica, consoante delegação de competência constante da Portaria/Serur nº 2/2008 (fl. 19, anexo 2), não havendo o douto Ministério Público manisfestado-se nos autos.
É o Relatório.
Voto do Ministro Relator
Relativamente à admissibilidade, consigno que o recurso interposto pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho deve ser conhecido como Pedido de Reexame, com fulcro no artigo 48 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 286 do Regimento Interno/TCU, uma vez identificados os requisitos inerentes à espécie.2. Por intermédio da peça vestibular, busca o Sr. José Carlos Tavares Carvalho a reformulação do Acórdão nº 160/2008-TCU-2ª Câmara (fl. 191, volume principal), proferido em sede de processo de Representação, havendo o Tribunal, quando da prolação do aludido aresto, entre outras medidas, aplicado ao responsável a multa no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais).
3. Referida Representação cuidou da apuração de irregularidades verificadas em contratos celebrados entre a Universidade Federal do Amapá- Unifap e a Fundação de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico na Área de Saúde-Funsaude, com dispensa de licitação (art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993), transferindo-se à Fundação o gerenciamento de saldos orçamentários da Universidade referentes ao exercício de 2006.
4. No curso do exame do processo de Representação, o recorrente foi convocado a apresentar alegações de defesa a respeito das seguintes irregularidades:
4.1 assinatura dos contratos 13/06, 21/06 e 22/06, todos firmados com a Funsaúde, tendo por objeto a simples execução de saldos orçamentários existentes no final do exercício de 2006, uma vez que tais contratações não encontravam amparo legal no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993 e no art. 1º da Lei nº 8.958/1994;
4.2 não-estabelecimento, por parte da Universidade à Funsaúde, da obrigatoriedade de realização de licitação para o cumprimento do objeto dos aludidos contratos, contrariando o entendimento deste Tribunal no sentido de que a aplicação de recursos públicos geridos por particular em decorrência de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, deve atender, no que couber, às disposições da Lei nº 8.666/1993;
4.3 - violação ao art. 55, inciso V, da Lei nº 8.666/1993, uma vez que deveria indicar a origem dos recursos orçamentários de forma expressa, especificando classificação funcional e programática e categoria econômica da despesa;
4.4 - violação ao art. 55, inciso III, da Lei nº 8.666/1993, em razão da falta do valor no termo do contrato; e
4.5 - pagamento indevido de taxa de administração de 3%, resultando, via de conseqüência, em injustificado dano ao erário.
5. Todavia, a defesa apresentada naquela oportunidade pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho não logrou sanear o processo ou afastar o gestor da responsabilidade pelas práticas inquinadas, resultando, como mencionado, na prolação do Acórdão ora contestado.
6. Em sede recursal, o interessado traz à colação a argumentação retratada na peça instrutiva, reproduzida em essência no Relatório que precede este Voto, cujo exame da aludida contestação, na esfera da unidade instrutiva, logrou precisar que os termos da peça recursal nada oferecem no sentido de ser recepcionado em favor do signatário.
7. Alinho-me à proposta de encaminhamento imprimida no feito pela unidade instrutiva, entendendo que as ponderações oferecidas pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho não têm o condão de desfazer a compreensão original quanto às irregularidades apuradas no processo, representadas pelo cometimento de atos com grave infração à norma legal.
8. Conforme bem demonstra a Serur, entendo que não se apresenta desproporcional ao procedimento administrativo adotado, consoante alega o recorrente, a sanção pecuniária a ele aplicada, fundamentada adequadamente no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, diante dos atos de gestão questionados, representados pela contratação de fundação para gerir saldos orçamentários da ordem de R$ 1.328.098,41, contratação essa indevidamente fundamentada no instituto da dispensa de licitação (Lei nº 8.666/1993, art. 24, inciso XIII).
9. Outrossim, não prospera, também, a alegação de que contratações semelhantes teriam sido consideradas regulares pelo Tribunal, à luz do entendimento consubstanciado no Acórdão nº 2.242/2005-TCU-2ª Câmara, dada a distinção entre ambas as situações, não socorrendo o recorrente, portanto, o precedente invocado.
10. Enfim, as ponderações apresentadas pelo interessado, desprovidas de qualquer elemento comprobatório, mostram-se inconsistentes diante das anomalias retratadas nos autos, conforme bem explicita o Ministro Relator da deliberação recorrida, consoante excerto do Voto reproduzido no Relatório precedente.
11. Diante do exposto, no mérito, acompanho as manifestações uniformes produzidas no âmbito da Secretaria de Recursos, das quais me utilizo como razões de decidir nesta oportunidade.
Dessarte, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de agosto de 2008.
RAIMUNDO CARREIRO
Ministro-Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedido de Reexame interposto pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho, contra o Acórdão nº 160/2008-TCU-2ª Câmara (Ata nº 2/2008), prolatado em sede de processo de Representação constituída a partir de iniciativa da Secex/AP, em decorrência da verificação da celebração de contratos entre a Universidade Federal do Amapá- Unifap e a Fundação de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico na Área de Saúde-Funsaude, com fundamento no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993, para transferir à Fundação o gerenciamento de saldos orçamentários da Universidade referentes ao exercício de 2006.ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 2ª Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 48 da Lei nº 8.443/1992, c/c o art. 286 do Regimento Interno/TCU, conhecer do recurso impetrado pelo Sr. José Carlos Tavares Carvalho como Pedido de Reexame, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo em seus exatos termos o Acórdão nº 160/2008-TCU-2ª Câmara; e
9.2. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, ao Sr. José Carlos Tavares Carvalho
Quorum
13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro (Relator).13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho
PublicaçãoAta 29/2008 - Segunda Câmara
Sessão 19/08/2008Referências (HTML)
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