Custos locais de se estabelecer áreas protegidas em comunidades de baixa renda na Amazônia

Lúcia Tereza Ribeiro do Rosário
Economista, Especialista em Gestão e Comercialização dos Recursos Naturais para Comunidades Rurais da Amazônia, Mestranda em Gestão Econômica do Meio Ambiente/Universidade de Brasília - UnB.

A Economia do Meio Ambiente tem argumentos consideráveis sobre a conservação da biodiversidade em unidades de conservação. A teoria econômica distingue o valor da biodiversidade em valor de uso e de não uso. Valores de uso se referem aos valores diretos de ecoturismo, dos rendimentos de produtos florestais madeireiros e não madeireiros e valores indiretos, relacionados aos benefícios futuros de reciclagem de nutrientes, proteção das bacias, biodiversidade e seqüestro de carbono. Em contraste, valores de não-uso se referem à existência, aos valores estéticos e culturais.

Enquanto os benefícios da conservação da biodiversidade são bastante explorados, principalmente em relação aos seus valores, custos e benefícios da conservação, os custos de oportunidade, por outro lado, recebem muito menos atenção, embora seja reconhecida sua importância. (Dixon & Sherman, 1990; Pearce et al., 1993; Panayotou, 1994; Ferraro, 2002; Balmford, 2003). Do ponto de vista dos custos locais suportados por residentes locais em comunidades de baixa renda, as informações quantitativas são ainda mais escassas. A maioria do que tem sido escrito dá ênfase aos impactos sociais.

Governos e organizações de doadores internacionais reconhecem que a integridade, em longo prazo, de áreas protegidas, depende do apoio de comunidades rurais que vivem adjacentes a elas, mas são inexistentes as análises quantitativas que tratam dos custos da conservação (Ferraro, 2002).

Muitas áreas ainda são criadas numa relação “de cima para baixo” onde as comunidades e o poder público local (estadual ou municipal) têm pouca influência nas discussões, principalmente quando se trata de áreas federais. É o caso da criação de parques nacionais. O método do custo de oportunidade, portanto, se constitui numa ferramenta capaz de contribuir para a resolução desses conflitos.

Mueller (2004) aponta sua importância para estimar o custo de preservar uma área de floresta nativa, transformando-a em um parque ou floresta nacional. O custo de oportunidade é então determinado pelo valor presente dos benefícios futuros de que abriria mão ao se preservar a floresta. Esse benefício poderia decorrer da extração da madeira e do subseqüente cultivo da área, ou do seu uso em formas de manejo sustentável da floresta. É, portanto, o benefício sacrificado no seu melhor uso alternativo.

Compreender os custos locais da conservação em nações de baixa renda também é importante por razões de equidade. Considerando os benefícios globais, aqueles que suportam os custos de conservação tipicamente são pobres e aqueles que aproveitam os benefícios tipicamente são ricos (Ferraro, 2002).

Kramer & Sharma (1997) notaram, que assim como as falhas em medir os benefícios da proteção de biodiversidade podem contribuir para políticas de desenvolvimento subfavoráveis, falhas em medir os custos locais de proteção podem contribuir para estratégias de conservação ineficazes.

Doadores internacionais normalmente não têm informações acerca dos custos de oportunidade da conservação para as comunidades situadas nas áreas a serem protegidas ou em seu entorno. Desta forma, costumam usar como medida de doação, quantias estipuladas pelos países que as recebem. Estes por sua vez, usam como medidas de valor suas planilhas de custos baseadas somente na manutenção e operação, e não do que representa a preservação para os estados e municípios onde são instaladas áreas protegidas.

Na Amazônia, por exemplo, a criação de áreas protegidas tem sido um dos principais mecanismos para a conservação da biodiversidade. Porém, com exceção dos custos de manutenção, são desconhecidos os custos de oportunidade da conservação.

O Programa Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa), pautado na Convenção da Diversidade Biológica tem como meta expandir, consolidar e manter uma parte do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) no Bioma Amazônia, protegendo pelo menos 50 milhões de hectares de florestas e promovendo o desenvolvimento sustentável da região , além de identificar áreas com amostras importantes da diversidade da Amazônia, criando e consolidando unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável. O Arpa também tem como meta realizar estratégias financeiras para o desenvolvimento econômico das comunidades que vivem nessas áreas.

É mantido principalmente com recursos de doadores (o GEF - Fundo para o Meio Ambiente Mundial, o Banco Mundial, o KfW - Banco de Desenvolvimento Alemão, o WWF-Brasil e o Funbio - Fundo Brasileiro para a Biodiversidade) e pretende, em dez anos, executar US$ 400 milhões.

A primeira fase do programa Arpa, com quatro anos, tem à disposição US$ 86,3 milhões, provenientes do Governo Federal (US$ 18 milhões) e dos doadores: Fundo Global para o Meio Ambiente - GEF (US$ 30 milhões), WWF-Brasil (US$ 16,5 milhões) e Banco de Desenvolvimento Alemão - KfW (US$ 21,7 milhões) (MMA, 2002).

Supõe-se que esses valores são baseados em estimativas em relação aos benefícios da conservação, sem considerar os custos de oportunidade da conservação para os residentes locais.

Dados do Ministério do Meio Ambiente (MMA) indicam que o custo anual de manutenção de uma unidade de conservação (UC) na Amazônia seja de US$ 200 mil , embora não divulgue como foram estimados esses valores.

A estimação de custos de oportunidade oferece informações úteis para identificar esses custos, apesar de não identificar os benefícios indiretos da conservação.

Um estudo mais completo pode identificar não somente os custos de oportunidade, mas os benefícios diretos e indiretos da conservação, realizado por meio da aplicação de uma análise custo-benefício (ACB).

Na ACB os benefícios de uso indireto são mais difíceis de valorar e sujeitos á controvérsias. Um simples exercício acadêmico não é suficiente para determinar o valor de existência (de saber que a biodiversidade existe) e o valor de opção (de reter a biodiversidade para uso futuro), por exemplo. São bens que não possuem valor de mercado e, para conhecer esses valores é necessário identificar a disposição a pagar pelos bens, utilizando métodos de valoração contingente, custo de viagem ou preços hedônicos. A estimação desses benefícios esbarra na incerteza sobre a sua natureza, seu tamanho e valor, além do problema da irreversibilidade de perda de espécies e de horizontes de tempo muito longos (Sinden, 2004).

O custo de oportunidade se constitui, portanto, num importante mecanismo para identificar valores condizentes com a realidade dos governos locais, acerca de possíveis compensações pela conservação, proporcionadas por governos e organizações de doadores internacionais, principalmente como mecanismo de apoio ao Arpa.

Ou ainda, servir como medida de valor para identificar o quanto governos estão subsidiado a conservação. Ou seja, ao identificar a renda sacrificada que restringe o crescimento econômico em áreas não convertidas em unidades de conservação, estará se identificando o custo de oportunidade da conservação suportada pelas populações residentes e governos onde são criadas as áreas protegidas.

O Estado do Amapá proporciona um contexto apropriado para estudar os custos locais do estabelecimento de áreas protegidas. O Amapá possui 55,27% de seu território protegido por unidades de conservação e terras indígenas. Somente 16% do território pertencem ao Estado e está disponível para a conversão, o restante é composto de áreas públicas federais reivindicadas pelas autoridades locais para serem repassadas à jurisdição estadual.

Esse processo limita as terras para fins produtivos, pois os moradores do entorno dependem, em parte, dos recursos florestais das áreas protegidas para subsistência e atividades comerciais. Desta forma, exercem grande pressão sobre estas áreas, principalmente para extração de produtos florestais madeireiros e não madeireiros, caça e pesca, e são desconhecidos os custos de oportunidade da conservação. Além disso, a concentração fundiária nesses locais contribui para o aumento do desmatamento e expansão da pecuária extensiva.

Considerando a realidade fundiária do Estado e a recente criação do Corredor Ecológico, que restringe ainda mais as áreas para exploração e, considerando ainda a ausência de manejo dos produtos da fauna e da flora, supõe-se que esse quadro pode contribuir para uma exploração intensiva dos recursos das áreas destinadas para a exploração levando à exaustão mais rapidamente. A conseqüência futura desse processo é a pressão sobre os recursos naturais das áreas protegidas, em especial do Corredor Ecológico.

Usando dados de uso dos recursos naturais como renda doméstica dos moradores do entorno, podem ser calculados os custos de oportunidade da conservação por eles tolerados e assim, ter uma medida mínima de valor que possa servir de base para estimar o custo de oportunidade da conservação.

Essas análises podem contribuir para que doadores nacionais e internacionais possam levar em consideração os custos de oportunidade da conservação e para servir de subsídio para as políticas públicas que tratam de medidas de compensação para comunidades de baixa renda que reivindicam o desenvolvimento com base na exploração dos recursos naturais existentes em seus domínios. E ainda, servir como reflexão sobre pressões econômicas futuras para conversão das áreas protegidas.

Referências Bibliográficas
BALMFORD, Andrew; WHITTEN, Tony. Who should pay for tropical conservation, and how could the costs be met? Oryx Vol. 37 No 2 April 2003.
DIXON, J.A.; SHERMAN, P.B Economics of Protected Areas: a New Look at Benefits and Costs, East West Center. Island Press, Washington DC, 1990.
FERRARO, P. The local costs of establishing protected areas in low-income nations: Ranomafana National Park, Madagascar. Ecological Economics, Volume 43, Issues 2-3, December 2002.
KRAMER, R.A; SHARMA, H.; MUNASINGHE, M.. Valuing Tropical Forest: Methodology and Case Study of Madagascar. World Bank Environment Paper 13, Washington DC, 1995.
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Projeto Áreas Protegidas da Amazônia-ARPA. In: Documentos Socioambientais. Ministério do Meio Ambiente, Secretaria de Coordenação da Amazônia - SCA - Projeto ARPA, 2002.
MUELLER, C. Os Economistas e as Inter-relações Entre o Sistema Econômico e o Meio Ambiente. Brasília: NEPAMA. Departamento de Economia. Universidade de Brasília (UnB), 2004.
NORTON-GRIFFITHS, M.; SOUTHEY, C. The opportunity costs of biodiversity conservation in Kenya. Ecological Economics, Volume 12, 1995.
PANAYOTOU, T. The Economics of Environmental Degradation: Problems, Causes and Responses. Development Discussion Paper 335. Harvard Institute for International Development, Cambridge, 1990.
SINDEN, J. A. Estimating the opportunity costs of biodiversity protection in the Brigalow Belt, New South Wales. Journal of Environmental Management, Vol. 70, Issue 4, pages 351-362, april, 2004.